1. 基本情况

1.1. 自然地理概况

德钦县位于云南省迪庆藏族自治州西北部，东经98°4′~99°32′，北纬27°33′~29°15′之间。西南与维西傈僳族自治县、怒江州贡山独龙族怒族自治县接壤，西北与西藏自治区昌都市芒康县、西藏自治区昌都市左贡县，西藏自治区林芝地区察隅县山水相连；东南同四川的巴塘县、得荣县及云南的香格里拉县隔金沙江相望，国土总面积8330.82km²（含叶枝镇、巴迪乡）。县城所在升平镇，海拔3400m，距州府中甸182km，距省会昆明889km。

德钦县全境山高坡陡，峡长谷深，地形地貌复杂。东有云岭山脉，西有怒山山脉，山脉均为南北走向，地势北高南低，地形是南北长东西窄的刀形，南北长约188km，东西宽约68km。境内雪峰林立，梅里雪山主峰卡瓦格博（汉泽太子雪山）海拔6740米，为云南省第一高峰。

德钦县气候属寒温带山地季风性气候。气候受海拔的影响较大，纬度影响不甚明显。随着海拔的升高，气温降低，降水增大，大部分地区四季不分明，冬季长夏季短，年平均降雨量633.7mm，年平均气温4.7℃，日照时数1980.7h。

德钦县境内河流有以金沙江、澜沧江为主的两大水系，金沙江经西藏、四川在本县羊拉乡丁拉村附近入境；澜沧江从西藏芒康县布依入本县境内。共有大小河流333条，总流程1029km。有天然大小湖泊42个，湖泊总面积460km²。

德钦县地处横断山脉腹地，境内森林面积大，自然环境好，有众多珍禽异兽，植物资源种类繁多。动物中有重点保护珍稀特有种滇金丝猴，有国家一级保护动物云豹、金钱豹、雪豹、熊猴、黑仰鼻猴、金雕、胡兀鹫、绿孔雀、斑尾榛鸡、雉鹑，国家二级保护动物猕猴、棕熊等40余种珍稀动物。国家级保护植物16种，其中国家二级保护植物6种，国家三级保护植物10种。

1.2. 社会经济概况

德钦县下辖升平镇、奔子栏镇、佛山乡、云岭乡、燕门乡、拖顶傈僳族乡、霞若傈僳族乡、羊拉乡、叶枝镇、巴迪乡3镇7乡（叶枝镇、巴迪乡于2024年划归至德钦县）。截止2024年末，全县户籍总人口7.88万人（含叶枝镇、巴迪乡）。耕地23.31万亩，人均2.96亩。2024年全县GDP达47.3亿元，人均GDP为78,837元，工业GDP占比38.9%（18.38亿元），商业GDP占比55.2%（26.12亿元）。农村常住居民人均可支配收入10547元，城镇居民人均可支配收入42512元。

1.3. 土地利用情况

根据德钦县第三次全国国土调查及最新规划文件，德钦县土地利用现状如下（含叶枝镇、巴迪乡）：

德钦县国土总面积833082.24 hm²，其中耕地面积15675.59 hm²，林地面积594808.52 hm²，草地面积78646.04 hm²，裸土地面积725.14 hm²，园地面积2255.39hm²，商业服务业设施用地面积109.87 hm²，工矿仓储用地面积452.48 hm²，住宅用地面积1461.37 hm²，公共管理与公共服务用地面积200.70 hm²，特殊用地面积61.60 hm²，交通运输用地面积3616.46 hm²，水域及水利设施用地面积15066.93hm²，其他土地面积120002.15 hm²。

1.4. 林地、草地、裸土地分布情况

德钦县林地总面积594808.52 hm²（含叶枝镇、巴迪乡），占全县土地总面积的71.40%。其中乔木林地总面积480545.39hm²，占比80.79%；灌木林地总面积91439.35 hm²，占比15.37%；竹林地总面积234.85 hm²，，占比0.04%；其他林地总面积22588.93hm²，占比3.80%；林地主要分布于德钦县澜沧江、金沙江两岸海拔2500m以上区域。

草地总面积78646.04 hm²，占全县土地总面积的9.44%。主要以其他草地为主，其他草地总面积77400.55hm²，占比98.42%；天然牧草地、人工牧草地和沼泽草地总面积1245.49 hm²，占比1.58%。草地主要分布于澜沧江、金沙江两岸海拔2500m以下区域，以及海拔3000m以上的高原草甸。

裸土地总面积725.14 hm²，占全县土地总面积的0.09%。裸土地主要分布于高海拔山地，多为冰川成因的原生裸地。

1.5. 坡度分级情况

德钦县国土总面积833082.24hm²（含叶枝镇、巴迪乡），其中坡度大于等于25°面积660019.21hm²，占比79.23%，坡度小于25°面积173063.03hm²，占比20.77%。

1.6. 禁止开垦坡度分布情况

德钦县国土总面积833082.2392 hm²（含叶枝镇、巴迪乡），本次划定禁止开垦陡坡面积624100.6433hm²，占全县国土总面积的74.91%，其中大于禁止开垦坡度（25°）面积623888.7642hm²，占比99.97%，小于等于禁止开垦坡度（25°）面积211.8791 hm²，占比0.03%。

大于等于禁止开垦坡度（25°）主要分布在澜沧江、金沙江及其支流两侧的高山峡谷，小于禁止开垦坡度（25°）主要分布在澜沧江、金沙江及其支流两侧平坦河谷地带。

2. 划定依据及技术路线

2.1. 指导思想

根据《中华人民共和国水土保持法》笫二十条规定，“禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物，在二十五度以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。 省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况，可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度。”

按照《水利部关于加强水土保持空间管控的意见》（水保〔2024〕4号）、《水利部办公厅关于印发水土保持重点区域划定技术指南的通知》（办水保〔2024〕2号）要求，为科学有序做好云南省水土保持重点区域划定工作，省水利厅制定了《云南省水土流失重点预防区和重点治理区范围划定落地技术方案》《云南省水土流失严重、生态脆弱区域划定落地技术方案》《云南省禁止开垦陡坡地范围划定技术方案》，方案提出“划定禁止开垦陡坡地范围是提升生态系统水土保持功能、严禁违法违规开垦、科学合理预防水土流失的基础性工作，是解决水土保持深层次矛盾和问题的迫切要求，在维护粮食安全、生态安全和河湖健康生命安全，维持生态系统平衡、建设生态农业、改善人居环境、发挥水土资源的生态效益、经济效益和社会效益等方面具有重要意义，各县（市、区）依法依规划定禁止开垦陡坡地范围势在必行。”

“禁止开垦陡坡地范围划定是《中华人民共和国水土保持法》提出的重要预防水土流失措施，《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于加强新时代水土保持工作的意见〉的通知》（中办发 〔2022〕68 号）要求，为提升生态系统水土保持功能，严禁违法违规开垦。《水利部关于印发贯彻落实〈关于加强新时代水土保持工作的意见〉实施方案的通知》（水保〔2023〕25号）、《中共云南省委办公厅云南省人民政府办公厅印发〈关于加强新时代水土保持工作的实施方案〉的通知》（云办通〔2023〕18号） 要求，以县为单位依法划定和公告禁止开垦陡坡地的范围。”

2.2. 划定原则

（1）政府主导，部门协作。县级人民政府是禁止开垦陡坡地范围划定的责任主体，禁止开垦陡坡地范围划定工作由县级水利（务）部门牵头具体负责，自然资源、林草、农业农村等部门密切配合，有序推进禁止开垦陡坡地范围划定工作。

（2）统筹协调，做好衔接。结合国土空间规划、“三区三线”划定和生态保护红线管理，衔接《中华人民共和国土地管理法实施条例》中禁止开垦的范围要求、《自然资源部关于经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（自然资发〔2023〕90 号）中复垦耕地“三个禁止”要求等统筹协同推进禁止开垦陡坡地范围划定工作。

（3）应划尽划，应保尽保。以国土三调成果中的林地、草地和裸土地图斑为底数，根据国土调查图斑的坡度综合划定，尊重土地利用现状，同地类集中连片区域可合并处理，做到应划尽划，应保尽保，划定集中连片图斑面积不低于 5 公顷。

（4）生态优先，保护为要。坚持人与自然和谐共生的发展理念，科学划定禁止开垦陡坡地范围，降低发展的资源环境代价，因地因时制宜，分区分类施策，努力处理好高质量发展和高水平保护的关系。

（5）科学划定，定量结合。遵循科学划定、落地准确、边界清晰、便于管理的要求，采取定量判别为主、定性判定为辅的方法进行划定。

2.3. 划定依据

（1）《中华人民共和国水土保持法》（1991 年 6 月 29 日颁布，2010 年 12 月 25 日修订，2011 年 3 月 1 日施行）；

（2）《云南省水土保持条例》（云南省人大常委会，2014 年7 月颁布，2018 年 11 月 29 日修正）；

（3）《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于加强新时代水土保持工作的意见〉的通知》（中办发〔2022〕68 号）；

（4）《水利部印发贯彻落实〈关于加强新时代水土保持工作的意见〉实施方案的通知》（水保〔2023〕25 号）；

（5）《中共云南省委办公厅 云南省人民政府办公厅印发〈关于加强新时代水土保持工作的实施方案〉的通知》 （云办通〔2023〕18 号）；

（6）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998 年 12月 27 日发布，2021 年 7 月 2 日第三次修订）；

（7）《土地利用现状分类》（GB21010-2017）；

（8）《水土保持工程调查与勘测标准》（GB/T51297-2018）；

（9）《水土保持遥感监测技术规范》（SL 592-2012）；

（10）《国土调查坡度分级图制作技术规定》（TD/T1072-2022）；

（11）《区域水土流失动态监测技术规定（试行）》（办水保〔2018〕189 号）；

（12）《自然资源部关于经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（自然资发〔2023〕90 号）；

（13）《云南省水利厅关于印发水土保持重点区域划定技术方案的通知》（云水保〔2024〕12号）；

（14）《禁止开垦陡坡地范围划定技术指南》（水利部，2024年 1 月）。 

2.4. 划定目的

禁止开垦陡坡地范围划定是预防水土流失、依法推进治理水土流失的基础性工作，其目的是：

（1）在永久基本农田红线、生态红线、城镇开发边界“三区三线”空间格局划分的基础上，依法划定禁止开垦陡坡地范围。确定区位和边界，对位实施严格的水土保持空间管控，严禁违法违规开垦。

（2）通过禁止开垦陡坡地范围划定，更好地贯彻执行水土保持、土地管理等法律法规，建立更加严格、更加完善的保护制度，落实禁止开垦陡坡地范围区域法律责任，筑牢国家西南生态安全屏障。

（3）通过禁止开垦陡坡地范围划定，更好地将土地开垦与管理纳入各级政府的议事日程，更加明确相关部门的职责。

（4）通过禁止开垦陡坡地范围划定，更好地确定陡坡地水土流失预防保护的重点区域，科学合理规划水土保持措施，防治水土流失。

2.5. 划定任务

禁止开垦陡坡地范围划定工作应在充分利用第三次国土调查（简称国土三调）成果、全省水土流失动态监测成果、高精度 DEM 数据及坡度分级等成果资料，采用内业判读和外业调查核实相结合的方式，以县（市、区）为单位，确定禁止开垦陡坡地范围、面积、地类、界线及其他属性信息。县（市、区）人民政府批准并发布公告。

2.6. 技术路线

本次禁止开垦陡坡地范围划定本着今后便于保护、管理和利用的原则对拟划的初始禁止开垦陡坡地范围进行实地调研，确定禁止开垦陡坡地范围。禁止开垦陡坡地范围划定技术路线主要包括资料收集、禁止开垦坡度范围提取、内业划定禁止开垦陡坡地范围、外业调查、检查验收、成果制作、对划定的禁止开垦陡坡地范围进行公示，无异议后，最终形成禁止开垦陡坡范围成果报县（市、区）人民政府批准并发布公告，划定技术路线如下图。

3. 禁止开垦陡坡地范围划定结果

3.1. 划定方法和过程

（一）基础资料收集

德钦县区划矢量边界、德钦县乡镇行政区划矢量边界、德钦县国土三调成果矢量数据以及德钦县“三区三线”矢量边界数据由德钦县自然资源局提供；德钦县“林地一张图”数据矢量边界由德钦县林草局提供；德钦县饮用水水源一级保护区矢量边界数据、水土流失动态监测成果、德钦县河湖管理范围矢量数据由德钦县水务局提供；德钦县自然资源、林草、农业农村等部门禁止开垦范围划分成果和规划由相应部门提供；德钦县高分辨率卫星影像数据和德钦县数字高程模型数据由云南省2022年全省1.0m影像数据和云南省ALOS-12.5m高程DEM数据参数截取。

（二）生产坡度分级数据

根据《禁止开垦陡坡地范围划定技术指南》（水利部，2024年 1 月）以及《云南省水利厅关于印发水土保持重点区域划定技术方案的通知》云水保[2024]12号，利用国土三调数据，结合云南省ALOS-12.5m高程DEM数据，将坡度分级按照“大于禁止开垦坡度（25°）”和“≤禁止开垦坡度（25°）”2 个等级进行分级，计算提取坡度分级图（栅格数据和矢量数据）。

（三）内业划定禁止开垦陡坡地范围

1.二十五度以上禁止开垦陡坡地范围

将坡度分级矢量数据与国土三调数据中林地、草地和裸土地图斑叠加分析，确定图斑的坡度级。当图斑涉及两个坡度级时，将面积占比较大的坡度级作为该地类图斑的坡度级；当地类图斑面积较大（如从山顶到山底为一块图斑）、含有两个坡度级，且各坡度级地类面积相当时，参照坡度分级界线，依据全国水土流失动态监测高分辨率卫星遥感影像上明显地物界线，将该地类图斑划分为两个不同坡度级的图斑。根据确定的图斑坡度级，将确定为大于 25 度禁止开垦坡度等级的图斑划定为禁止开垦陡坡地范围。

2.二十五度以下禁止开垦陡坡地范围

对大中型水库周边汇水区域、饮用水水源一级保护区、河湖管理范围、特殊基岩母质（风化花岗岩、紫色砂页岩、红砂岩、泥质页岩）、石漠化严重等区域有特定禁止开垦要求的，综合考虑特定要求，明确以上区域内禁止开垦陡坡地的范围。

3.建立禁止开垦陡坡地范围数据库

根据以上提取步骤，本次禁止开垦陡坡地范围划定以土地利用图斑为最小基础单元，利用 GIS 软件，叠加坡度分级和土地利用相关参考数据图斑，提取禁止开垦陡坡地范围图斑，形成禁止开垦陡坡地范围地理信息数据库，将相邻小斑进行合并处理，划定集中连片面积不低于 5 公顷。数据库以图斑为单元构建，结构属性表字段包括省、州（市）、县（市、区）、乡（镇、街道）、行政村（居、社区）、坡度分级、原图斑编码、小斑编码、小斑面积、地类名称、调查人员、调查日期和备注等基本信息。

（四）外业调查

外业调查是确定禁止开垦陡坡地范围界线、面积、地类的重要环节，以禁止开垦陡坡地范围内业矢量数据和卫星影像数据为基础，制作外业调查核实图，调查核实的主要内容为小斑坡度分级、四至界线、小斑的基本信息，并填写调查核实表，其步骤如下：

（1）利用现有资料结合现场核实，以小斑为单位进行现场调查核实，调查核实禁止开垦陡坡地范围小斑属性。

（2）结合现场地物、地形特征划定禁止开垦陡坡地范围界线，并充分利用卫星定位系统逐片定位勾绘并形成矢量数据，且现场要做好拐点坐标的数据记录工作。

（3）外业调查核实时，应对内业禁止开垦陡坡地范围的属性数据进行校核和修正。

（4）外业调查中确定为禁止开垦陡坡地范围的界线，应充分征求各乡（镇、街道办）政府、行政村及村小组的意见，以确保划定结果能得以落实。

3.2. 划定成果

2024年10月对德钦县土地地类图斑进行坡度划分，初步划定禁止开垦陡坡地图斑5191处，合计面积630212.92hm²，涉及10个乡镇56个村委会（含叶枝镇、巴迪乡）。

3.3. 复核调整方法

禁止开垦陡坡地复核采取内业影像图判读处理以及外业调查相结合的方式进行。内业影像图判读处理以高精度影像图叠加分析，对划定的禁止开垦陡坡地图斑叠加至云南省2022年全省1.0m影像数据，结合高分辨率遥感影像地物特征，统筹考虑自然生态整体性，结合山脉、河流、地貌单元、植被等自然边界，以及生态保护红线矢量边界，采取100%图斑复核判读，逐个对禁止开垦陡坡地范围边界进行修正并形成新的图斑。

根据规范抽取不低于3％的禁止开垦陡坡地范围图斑进行现场复核验证， 重点选取近山、村镇周边、道路两侧等人为活动集中区域，以及集中连片面积在5hm²以上的图斑，根据现场复核验证结果对初步划定的禁止开垦陡坡地范围进行调整，将相邻图斑进行合并处理，剔除面积小于5hm²的图斑，形成最终禁止开垦陡坡地范围矢量数据。

3.4. 复核调整过程

2024年10月对德钦县土地地类图斑进行坡度划分，初步划定禁止开垦陡坡地图斑5191处，合计面积630212.92hm²，涉及10个乡镇56个村委会（含叶枝镇、巴迪乡）。根据规范要求，需抽取全县禁止开垦陡坡地图斑总数的3%-5%进行现场复核，本次复核总共抽取图斑231处，占全县图斑总数的4.45%。于2024年10月30日起在水务局的配合陪同下开展现场图斑复核工作，征求了全县10个乡镇56个村委会116个村小组的意见（附件8），扣除村组计划开垦范围以及村组搬迁规划需求范围，至2024年12月20日，现场图斑复核完成。

3.5. 最终划定成果

根据内业处理以及现场图斑复核以后，扣除村组计划开垦范围以及村组搬迁规划需求范围，最终形成德钦县陡坡地划定成果如下：

德钦县禁止开垦陡坡地涉及德钦县涉及10个乡镇56个村委会，总共划定禁止开垦陡坡地图斑5032处，合计面积624100.6433hm²。其中大于等于禁止开垦坡度（25°）面积623888.7642hm²，占比99.97%，包括草地62393.8320hm² ，林地560962.8426hm²，裸土地532.0896hm²；小于等于禁止开垦坡度(25°)面积211.8791hm²，占比0.03%，包括水源一级保护区211.8791hm²。

德钦县禁止开垦陡坡地涉及村镇统计表

4. 保障措施

一、组织保障

县级政府主导：禁止开垦陡坡地范围由县级人民政府组织划定并公告，省级水行政主管部门负责协调和技术指导。

多部门协作：水务、自然资源、农业农村、林业等部门共同参与划定工作，确保各部门职责明确、协同推进。

二、制度保障

法律法规依据：依据《中华人民共和国水土保持法》、《云南省水利厅关于印发水土保持重点区域划定技术方案的通知》（云水保〔2024〕12号）相关政策要求，明确禁止开垦的坡度标准。

公告制度：划定结果需向社会公告，并纳入国土空间规划和“全国水利一张图”系统管理。

三、资金保障

财政支持：地方政府安排专项资金用于划定工作及后续退耕还林、生态修复等。

补偿机制：对退耕农户提供粮食、资金、种苗等补助，减轻经济负担。

四、技术保障

技术指南：水利部印发《禁止开垦陡坡地范围划定技术指南》，云南省水利厅发布《云南省水利厅关于印发水土保持重点区域划定技术方案的通知》（云水保〔2024〕12号）规范划定程序、指标和数据要求（如坡度、国土三调数据等）。

数字化管理：利用遥感、GIS等技术进行精准划定，并通过全国水土保持信息管理系统上图入库。

五、质量保障

复核机制：通过县（市、区）级全面自查、州（市）级复查、省级抽查的方式进行划定工作质量把关，确保禁止开垦陡坡地范围划定成果质量。

标准统一：严格遵循技术指南中的指标，避免人为偏差。

六、监督机制

执法检查：对违规开垦行为依法处罚，并监督退耕、梯田修建等整改措施落实。

公众参与：鼓励社会监督，设立举报渠道，强化政策执行透明度。

5. 存在问题及建议

5.1. 存在的问题

一、数据基础与技术局限

1、涉及图斑量大，图斑面积广，外业复核比例仅需抽取全县禁止开垦陡坡地图斑总数的3%-5%进行现场复核，可能会导致图斑复核遗漏；

2、现有的三调数据部分区域坡度分级精度不足，以此来进行坡度级别划分精度较低；且三调数据库为2019年调查发布，缺乏时效性，特别是人为活动较频繁的区域，图斑与实际地貌有所出入。

二、协调机制不完善

禁止开垦陡坡地范围与国土空间规划、“三区三线”衔接不足，可能影响生态保护红线内的管控。

三、监督与执行问题

禁止开垦陡坡地图斑划定结果公告后缺乏动态监测手段，对违规开垦监察不到位，难以遏制违规开垦。

5.2. 建议

1、结合高精度DEM和最新的高分辨率遥感影像图（如1米分辨率），提升坡度判读准确性，结合云南省最新的高分辨率遥感影像地物特征，逐个对禁止开垦陡坡地范围边界进行复核修正。

2、将划定成果纳入国土空间“一张图”，与生态保护红线、耕地后备资源库联动。

3、利用“全国水土保持信息管理系统”实时监控，结合无人机巡检核查违规开垦。

4、大力开展基层普法宣传，重点解读违规开垦25°以上陡坡地的生态风险，提高社会认知度。

6. 附件

附件1、德钦县禁止开垦坡度表

附件2、云南省德钦县林地、草地、裸土地统计表

附件3、云南省德钦县禁止开垦坡度分级统计表

附件4、云南省德钦县禁止开垦陡坡地范围小斑调查核实统计表

附件5、德钦县禁止开垦坡度分布图

附件6、德钦县林地、草地、裸土地分布图

附件7、德钦县禁止开垦陡坡地范围分布图

附件8、禁止开垦陡坡地范围小斑调查核实表

鉴于矢量数据涉及其他限制因素，目前无法予以公开。若对范围划定存在意见或建议，或者有查阅数据的需求，敬请前往德钦县水务局办公场所进行相关咨询与查阅。

（此件公开）

德钦县水务局

2025年11月11日