德钦县自建房安全专项整治行政执法人员培训材料

行政处罚与行政强制程序规范化

一、为什么行政处罚与行政强制程序需规范化?

按：“程序违法，处罚自始无效。”这是行政法的特殊规则，体现了法律对行政执法机关依法行使职权的特殊要求。然，实际工作中，执法程序或多或少存在纰漏，执法瑕疵影响了执法人员的形象，影响了执法部门的权威，更影响了法律公平正义目标的实现。为规范执法流程，我们需对行政处罚、行政强制的立案、调查取证、处罚决定、公告催告、送达等基本流程能够准确的认识，以期对现实执法起到规范指引，进而实现公正执法、效率执法目的。

二、程序违法会面临什么样的法律后果？

1.具体行政行为无效。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。

2.具体行政行为被撤销。

根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，行政处罚违反法定程序的，行政复议机关或者人民法院可以决定或者判令撤销。人民法院判决撤销或者部分撤销的，可以一并判决行政机关重新作出行政处罚行为。

3.具体行政行为被确认违法。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，行政处罚违反法定程序的，基于已经形成的违法事实，出于公共利益或其他重大利益的考虑，而不宜撤销原处罚决定的，行政复议机关可确认该行政处罚行为违法。
三、行政处罚程序

(一)概述

行政处罚的程序，是指享有行政处罚决定权和执行权的机关(或组织)作出和执行行政处罚决定的具体方式、方法和顺序、步骤。

行政执法程序包括简易程序、一般程序、听证程序。简易程序：又称当场处罚程序，适用于一些不需要立案调查且影响不大、事实很简单、在其发现后即可认定并当场作出行政处罚。

(二)一般程序

一般程序：又称普通程序，指除法律特别规定应当适用简易程序和听证程序外，行政处罚通常所用的程序，即行政处罚办案程序，一般包括立案、调查取证、法制审核、审核决定、处罚预先告知、送达、归档立卷。

1.立案

立案应当给予行政处罚的行为，必须全面、客观、公正的调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。符合立案标准的，行政机关应当及时立案。

A、核查(初查)

执法机关对依据监督检查职权或者通过投诉、举报等途径发现的违法行为线索，应当在十五日内(旧：7日)予以核查，情况复杂确实无法按期完成的，经本机关负责人批准，可以延长十日(旧：十五)。

B、应当立案

经核查，符合下列条件的，应当予以立案：

(一)有初步证据证明存在违法行为；

(二)违法行为属于本机关管辖；

(三)违法行为未超过行政处罚时效。

C、报批

立案应当填写立案审批表，附上相关材料，报本机关负责人批准。

立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料，可以作为案件的证据使用。

2.调查

A、两名执法人员出示执法证件

第四十二条行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。

执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。行政处罚法第五十五条 执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。

执法人员在调查、检查时，应当遵守：

执法人员不得少于两人，并向当事人或者有关人员出示执法证件；

询问当事人、证人或者其他有关人员时，应当告知其依法享有的权利和义务；

全面、客观、及时、公正地调查违法事实、违法情节和危害后果；

依法收集与案件有关的证据，不得以诱导、胁迫、欺骗等违法手段获取证据；

(五)如实记录当事人、证人或者其他有关人员的陈述、申辩。

B、询问

执法人员询问当事人及有关人员，应当个别进行并制作笔录，笔录经被询问人核对、修改差错、补充遗漏后，由被询问人逐页签名或者盖章。

C、收集、调取的书证、物证

执法人员收集、调取的书证、物证应当是原件、原物。调取原件、原物有困难的，可以提取复制件、影印件或者抄录件，也可以拍摄或者制作足以反映原件、原物外形或者内容的照片、录像。复制件、影印件、抄录件和照片、录像应当标明经核对与原件或者原物一致，并由证据提供人、执法人员签名或者盖章。

提取物证应当有当事人在场，对所提取的物证应当开具物品清单，由执法人员和当事人签名或者盖章，各执一份。无法找到当事人，或者当事人在场确有困难、拒绝到场、拒绝签字的，执法人员可以邀请有关基层组织的代表或者无利害关系的其他人到场见证，也可以用录像等方式进行记录，依照有关规定提取物证。

对违法嫌疑物品或者场所进行检查时，应当通知当事人在场，并制作现场笔录，载明时间、地点、事件等内容，由执法人员、当事人签名或者盖章。无法找到当事人，或者当事人在场确有困难、拒绝到场、拒绝签字的，应当用录像等方式记录检查过程并在现场笔录中注明。

D、检测、检验、鉴定

为了查明案情，需要进行检测、检验、鉴定的，执法机关应当依法委托具备相应条件的机构进行。检测、检验、鉴定结果应当告知当事人。

E、证据先行登记保存

执法机关查处违法行为过程中，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经本机关负责人批准，可以对证据先行登记保存。

先行登记保存证据，应当当场清点，开具清单，标注物品的名称、数量、规格、型号、保存地点等信息，清单由执法人员和当事人签名或者盖章，各执一份。当事人拒绝签字的，执法人员在执法文书中注明，并通过录像等方式保留相应证据。先行登记保存期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

对于先行登记保存的证据，应当在七日内作出以下处理决定：

(一)根据情况及时采取记录、复制、拍照、录像等证据保全措施；

(二)需要检测、检验、鉴定的，送交检测、检验、鉴定；

(三)依据有关法律、法规规定应当采取查封、扣押等行政强制措施的，决定采取行政强制措施；

(四)违法事实成立，依法应当予以没收的，依照法定程序处理；

(五)违法事实不成立，或者违法事实成立但依法不应当予以查封、扣押或者没收的，决定解除先行登记保存措施。逾期未作出处理决定的，先行登记保存措施自动解除。

3、制作书面案件调查终结报告

案件调查终结，执法人员应当制作书面案件调查终结报告。

案件调查终结报告的内容包括：当事人的基本情况、案件来源及调查经过、调查认定的事实及主要证据、行政处罚意见及依据、裁量基准的运用及理由等。

对涉及生产安全事故的案件，执法人员应当依据经批复的事故调查报告认定有关情况。

4、法制审核

法条链接：

第五十八条有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：

(一)涉及重大公共利益的；

(二)直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；

(三)案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；

(四)法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

执法机关负责法制审核工作的机构接到审核材料后，应当登记并审核以下内容：

(一)行政处罚主体是否合法，行政执法人员是否具备执法资格；

(二)行政处罚程序是否合法；

(三)当事人基本情况、案件事实是否清楚，证据是否合法充分；

(四)适用法律、法规、规章是否准确，裁量基准运用是否适当；

(五)是否超越执法机关法定权限；

(六)行政处罚文书是否完备、规范；

(七)违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关；

(八)法律、法规规定应当审核的其他内容。

执法机关负责法制审核工作的机构应当自收到审核材料之日起十日内完成审核，并提出以下书面意见：

(一)对事实清楚、证据合法充分、适用依据准确、处罚适当、程序合法的案件，同意处罚意见；

(二)对事实不清、证据不足的案件，建议补充调查；

(三)对适用依据不准确、处罚不当、程序不合法的案件，建议改正；

(四)对超出法定权限的案件，建议按有关规定移送。对执法机关负责法制审核工作的机构提出的意见，执法人员应当进行研究，作出相应处理后再次报送法制审核。

5、审查、决定

第五十七条 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：

(一)确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；

(二)违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；

(三)违法事实不能成立的，不予行政处罚；

(四)违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。

对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。

6、处罚预先告知

行政处罚决定作出前，执法机关应当制作行政处罚意见告知文书，告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据以及当事人依法享有的陈述权、申辩权。拟作出的行政处罚属于听证范围的，还应当告知当事人有要求听证的权利。执法机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，并制作书面复核意见。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，执法机关应当予以采纳，不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。

当事人自行政处罚意见告知文书送达之日起五日内，未行使陈述权、申辩权，视为放弃此权利

7、送达

处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人。 当事人不在场的，应当在7日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。

8、期间

行政处罚法第六十条行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

《中华人民共和国住房和城乡建设行政处罚程序规定》第二十九条执法机关应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本机关负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出行政处罚决定的，应当由本机关负责人集体讨论决定是否再次延期，决定再次延期的，再次延长的期限不得超过六十日。

四、行政强制措施实施程序

(一)行政机关强制执行程序

具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行。

法条链接：

第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。

A.事先催告

法条链接：

第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：

履行义务的期限；

(二)履行义务的方式；

(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；

(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。

B.陈述和申辩

法条链接第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

C.强制执行决定

法条链接 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。

强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：

(一)当事人的姓名或者名称、地址；

(二)强制执行的理由和依据；

(三)强制执行的方式和时间；

(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

(五)行政机关的名称、印章和日期。

在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。

D.送达

法条链接

第三十八条催告书、行政强制执行决定书

应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。

E.中止执行

法条链接第三十九条有下列情形之一的，中止执行：

(一)当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；

(二)第三人对执行标的主张权利，确有理由的；

(三)执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；

(四)行政机关认为需要中止执行的其他情形。

中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。

F.终结

法条链接：

第四十条有下列情形之一的，终结执行：

(一)公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；

(二)法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；

(三)执行标的灭失的；

(四)据以执行的行政决定被撤销的；

(五)行政机关认为需要终结执行的其他情形。

G.执行协议

法条链接：

第四十二条实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。

执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。

H.执行注意事项

文明执行

法条链接：

第四十三条行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。

行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。

I.针对特定物的执行

建筑物构筑物的执行

法条链接

第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

金钱给付义务的执行

法条链接：

第四十五条行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。

加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

第四十六条行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。

行政机关实施强制执行前，需要采取查封、扣押、冻结措施的，依照本法第三章规定办理。

没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。

第四十七条 划拨存款、汇款应当由法律规定的行政机关决定，并书面通知金融机构。金融机构接到行政机关依法作出划拨存款、汇款的决定后，应当立即划拨。

法律规定以外的行政机关或者组织要求划拨当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。

第四十八条 依法拍卖财物，由行政机关委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。

第四十九条划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

J.代履行法条链接：

第五十条行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。

第五十一条代履行应当遵守下列规定：

(一)代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；

(二)代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；

(三)代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；

(四)代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。

代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。

代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。

第五十二条需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。

(二)申请人民法院强制执行

没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行

法条链接：

第五十三条当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。

A.催告

法条链接：

第五十四条行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

B.申请强制执行

第五十五条行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：

(一)强制执行申请书；

(二)行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；

(三)当事人的意见及行政机关催告情况；

(四)申请强制执行标的情况；

(五)法律、行政法规规定的其他材料。

强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。

C.一般期间

第五十六条人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。

行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。

第五十七条人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。

第五十八条 人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：

(一)明显缺乏事实根据的；

(二)明显缺乏法律、法规依据的；

(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。

行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。

D.特殊期间

第五十九条因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。

第六十条行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。

人民法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将强制执行的费用扣除。

依法拍卖财物，由人民法院委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。

划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户，不得以任何形式截留、私分或者变相私分。